miércoles, 2 de julio de 2008

LA VIABILIDAD DE LA EXPRESIÓN POPULAR

LA CONSULTA



Por Juventino V. Castro y Castro *


Cualquiera en México que se haga sabedor del título de este breve ensayo jurídico y político, sabe perfectamente a qué me estoy refiriendo, y cuál va a ser el sentido de mis respetuosas reflexiones.

Deseo analizar al límite de mis alcances a la consulta nacional, referida en el tercer párrafo del artículo 26 constitucional, de hecho reglamentado en la Ley de Planeación, que por supuesto es de jurisdicción federal; y a la consulta ciudadana que está regulada en la Ley de Planificación Ciudadana del Distrito Federal, que fundamenta la consulta ciudadana a la cual están convocando el Jefe de Gobierno y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para que se lleve a cabo en el mes de julio en este Distrito, sede de la Capital de la República.

Por supuesto, la casi totalidad de los Estados Libres y Soberanos que integran la Federación Mexicana, tienen ordenado en su normatividad local diversos tipos de consultas: los plebiscitos, los referendos, la iniciativa popular, y otros instrumentos que se utilizan practicándose un cuestionamiento a la ciudadanía, y a los cuales el Distrito Federal les invitó a que lleven a cabo (ya en julio, ya en agosto) sus respectivas consultas para opinar sobre la reforma petrolera del Ejecutivo Federal, cuyas iniciativas al Congreso de la Unión apenas si se encuentran pendientes de discusión en el Senado de la República.

Por supuesto las estructuras locales de consulta popular en los Estados Federados, no serán motivo de estos comentarios; pero el hecho resaltable es que existen.

Después de los Foros a que ha convocado el Senado sobre el tema, se sabe perfectamente que el artículo 26 de la Constitución Política ordena al Estado organizar el sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, que tiene como finalidad, mediante la participación de los diversos sectores sociales, recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al Plan y a los programas del desarrollo que es meta de este procedimiento que se ordena realizar con la participación de todos los sectores poblacionales.

La planeación del desarrollo nacional, como se puede constatar, es responsabilidad organizativa del Estado, pero éste obligadamente debe hacer participar al pueblo. Como hasta aquí no se percibe cómo se llevará a cabo la participación del pueblo, el párrafo tercero de ese mismo artículo 26 mandata: “La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular.”

La Constitución fue cumplimentada en 1983 por iniciativa del entonces Presidente Constitucional de México, Miguel de la Madrid Hurtado, bajo una normatividad que aprobó el Congreso de la Unión con el nombre de Ley de Planeación.

El artículo 2 de esa Ley dice: “La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del país, y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”

En términos del artículo 3° (por cierto reformado el 23 de mayo de 2002) se entiende por planeación nacional de desarrollo, la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y, con base en al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, dé protección al ambiente y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, y el Plan tiene como propósito la transformación de la realidad del país.

Y el artículo 4 señala que: “es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional de desarrollo con la participación democrática de los grupos sociales ”.

El Capítulo Tercero de la Ley lleva el rubro de Participación Social en la Planeación, en cuyo ámbito deberá tener lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, pero se aclara que se crean órganos de consulta permanentes con la intervención de las organizaciones representativas de los obreros, campesinos, pueblos y grupos populares; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación de los organismos empresariales, y de otras agrupaciones sociales a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán. Por cierto, la parte final de este artículo 20, según reforma de 13 de junio de 2003, dice: “Asimismo, participarán en los mismos foros los diputados y senadores del Congreso de la Unión.

Para estar a lo más favorable al titular del Ejecutivo Federal, algunos funcionarios del Gobierno Federal han argumentado contra la consulta que el Plan Nacional de Desarrollo ya fue elaborado en tiempo, y aprobado por el Congreso –también en su tiempo- y que al momento de su redacción ya se consultaron a los sectores sociales del país.

Con ello se desea dinamitar la obligatoriedad de la consulta actual antes de aprobarse o desecharse las iniciativas presidenciales, aunque no exista rastro alguno de la consulta y participación populares a que se refiere el artículo 26. Es la vieja historia del mexicano: lo cáido, cáido.

Aunque nos colocáramos en esa ingenua (pero perversa) hipótesis, es notable que existan funcionarios públicos que muy poco aprecian la capacidad mental de los mexicanos, y que creen que si un plan para el desarrollo integral y sustentable del país (como evidentemente lo constituye la industria petrolera del país, que proporciona aproximadamente el 40% del Presupuesto Nacional) ya fue aprobado por el Congreso en los inicios de un sexenio, la Administración Pública Federal puede cambiar y hasta contradecir al plan de desarrollo nacional, proponiéndose ahora leyes ordinarias que influirán –si se aprobaran- en el derrotero del progreso del país, y por ello se niegan a consultar al pueblo y hacerlo partícipe de las decisiones fundamentales de la Nación.


Desde el momento en que el aparato oficial resolvió dar un impulso especial y novedoso al esquema nacional, el autor de la iniciativa de reformas a la industria petrolera nacional debió haber convocado al pueblo a manifestar su parecer, porque ello permitiría modificar sustancialmente el plan.


De otro modo se estaría ordenando que el Ejecutivo proponga un determinado Plan de Desarrollo, y por el simple hecho de haber logrado su aprobación podría considerar que ya puede proponer –en el futuro- al Congreso los cambios que su interés, o las conveniencias del sector que no se identifica ni con el público ni con el social, sean satisfechos aunque así se traicione totalmente el esquema nacional ya aprobado en forma diversa.


Debo dejar para otro envío (que por lo demás prometo), el análisis de la consulta ciudadana del Distrito Federal.

Quizás una sola duda me queda aún, sin que encuentre una contestación acabada y fundamentada.

Si el Ejecutivo Federal (a quien se dirige la Constitución en su artículo 26) finalmente no convocara a consulta popular la transformación de la industria petrolera que propone, que ya se ha visto incide y cambia el Plan de Desarrollo, ¿incurre en alguna responsabilidad? ¿En ninguna?
Y una final: Ante la ausencia de la convocación del Ejecutivo Federal ¿el Congreso de la Unión puede convocar?

( SEGUNDA PARTE)


El día de ayer incluí en esta Página Web un artículo sobre los pormenores de la consulta nacional que ordena (no que sugiere) el tercer párrafo del artículo 26 constitucional. Prometí –y lo estoy cumpliendo- tocar en esta Parte la consulta ciudadana a la cual han convocado el Jefe de Gobierno y la Asamblea Legislativa , ambos Poderes Constituídos del Distrito Federal. Se informa que esta última consulta (no la primera) debe convocarse –y no lo ha hecho hasta la fecha- el Jefe del Ejecutivo Federal.

Ante todo, si se consulta el Diccionario de la Academia Española de la Lengua , consultar , en una de sus posibles versiones es: “Pedir parecer, dictamen o consejo.”

En lo que toca a la ciudadanía que puede ser objeto de la convocación debe estarse a lo que dispone el artículo 6° del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal:

“Son ciudadanos del Distrito Federal los varones y mujeres que teniendo la calidad de mexicanos reúnan los requisitos del artículo 34 constitucional y posean, además, la calidad de vecinos u originarios de la misma.”

Los que no solamente opinan sino que combaten el que la consulta se celebre en el Distrito Federal (o en cualquier otro Estado Libre y Soberano del país) para, como dice la Academia de la Lengua , pedir parecer, dictamen o consejo al pueblo respecto de las iniciativas del Ejecutivo Federal sobre lo que él llama reforma energética, que en meses pasados envió al Senado de la República, afirman que la misma carece de fundamentación legal y también de utilidad. Ante todo me refiero a la falsedad (no a la equivocación) de la afirmación de falta de legitimidad de la consulta ciudadana en el Distrito Federal.


Los contradigo citando dos ordenamientos legales estructurales que rigen en el Distrito Federal. Citaré y transcribiré algunas disposiciones del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que ya he empezado a utilizar, y la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.

La primera (el Estatuto ) dice en varios de sus artículos, lo que indican los numerales que transcribo:

ARTÍCULO 12.- La organización política y administrativa del Distrito Federal atenderá los siguientes principios estratégicos:

IX. La formulación de políticas y programas de desarrollo económico, considerando las particularidades de la Ciudad y la congruencia de aquéllas con la planeación nacional de desarrollo.

XIII. La participación ciudadana para canalizar y conciliar la multiplicidad de intereses que se dan en la Ciudad.
...
XIV. La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos de la Ciudad , en los términos que disponga este Estatuto y sus leyes.

ARTÍCULO 22.- La participación ciudadana se desarrollará tanto en forma individual como colectiva, a tal efecto se establecerán las normas, los programas y las acciones para fomentar la organización ciudadana en torno a la discusión, análisis, investigación y elaboración de propuestas para la solución de los problemas de interés público y para el intercambio de opiniones sobre los asuntos públicos de la Ciudad en general.

La participación ciudadana contribuirá a la solución de problemas de interés general y el mejoramiento de las normas que regulan las relaciones en la comunidad, para lo que deberá considerarse, de conformidad con las leyes aplicables, la utilización de los medios para la información, la difusión, la capacitación y la educación, así como para el desarrollo de una cultura democrática de participación ciudadana.”


Esto por lo que toca al Estatuto. En lo que se refiere a la reglamentación de las consultas (plebiscitos, referéndum, iniciativa popular, consulta ciudadana, colaboración ciudadana, y rendición de cuentas), es aplicable al caso la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal.

Selecciono de esa Ley algunos artículos propios para la fundamentación de la consulta en el Distrito Federal:


ART. 8°. Además de los derechos que establezcan otras leyes, las y los habitantes del Distrito Federal tienen derecho a:

V. Emitir opinión y formular propuestas para la solución de los problemas de interés público o general y para el mejoramiento de las normas que regulan las relaciones en la comunidad, mediante los instrumentos de participación ciudadana previstos en esta Ley;


CAPITULO III

ART. 10.- Las y los ciudadanos del Distrito Federal tienen los siguientes derechos:

III. Promover la participación ciudadana a través de los instrumentos y mecanismos a que se refiere el Título Tercereo de esta Ley;

IX. Ejercer y hacer uso de los instrumentos, órganos y mecanismos de participación ciudadana en los términos establecidos en esta Ley.
...

CAPÍTULO IV
DE LA CONSULTA POPULAR


ART. 42.- Es el instrumento a través del cual el Jefe de Gobierno, las instancias de la Administración Pública del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, la Asamblea, la Asamblea Ciudadana y/o el Comité Ciudadano, por sí o en colaboración, someten a consideración de la ciudadanía por medio de preguntas directas, foros, o cualquier otro instrumento de consulta, cualquier tema que tenga impacto trascendental en los distintos ámbitos temáticos y territoriales en el Distrito Federal.

ART. 44.- La consulta ciudadana podrá ser convocada por el Jefe de Gobierno, la Asamblea Legislativa, el Jefe Delegacional de la Demarcación correspondiente, la Asamblea Ciudadana y/o el Comité Ciudadano, así como cualquier combinación de los anteriores.

ART. 45.- Los resultados de la Consulta Ciudadana serán elementos de juicio para el ejercicio de las funciones de la autoridad convocante.

En este caso, la convocatoria deberá expedirse por lo menos 7 días naturales antes de la fecha de su realización y colocarse en los lugares de mayor afluencia de habitantes. Estableciendo lugar, fecha y modo de realización de la misma.

Los resultados de la Consulta Ciudadana se difundirán en el ámbito en que haya sido realizada, en un plazo no mayor de treinta días naturales contados a partir de su celebración.

En el caso de que el ejercicio de las funciones de la autoridad no corresponda a la opinión expresada por los participantes en ella, la autoridad deberá expresar con claridad la motivación y fundamentación de sus decisiones.”



Queda claro que la consulta ciudadana que se pretende llevar a cabo a fines de este mes, no sólo se encuentra legalmente fundamentada, sino que es legalmente obligatoria, tanto para los gobernantes como para los gobernados.

Por otra parte, para apreciar la segunda de las objeciones de los contrarios a la consulta –tanto la nacional como la local-, al afirmar que la consulta carece de importancia ante el hecho de que el propio pueblo ya ha mostrado su legítima intervención al nombrar a sus representantes al Congreso de la Unión, y éste es la entidad adecuada para votar las iniciativas, por lo cual es el propio Congreso –y no el pueblo- quien debe legislar, afirmo categóricamente que basta para comprobar la falsedad del anterior aserto, no sólo el hecho de que el pueblo jamás ha regalado su soberanía nacional a sus representantes sino más específicamente que el petróleo pertenece a la Nación, y el pueblo tiene el derecho a saber cómo se maneja por el Gobierno Federal, a través de una paraestatal.

Me resta referirme a una cuestión sumamente delicada e igualmente controvertida: ¿Qué preguntas deben formularse para ser contestadas en la consulta?

Los enemigos de ella (numerosos y bien aleccionados) alegan para tempranamente invalidarla moralmente que se harán amañadamente, tal y como sí lo fueron las encuestas que los poderes fácticos que nos rigen ordenaron para fundamentar irregularidades.

Por ello, creo sano que todos los que sí creemos en estos excelentes instrumentos de participación popular (de democracia participativa), sugiramos cuáles preguntas creemos son las adecuadas para asegurar la credibilidad de la consulta y de sus resultados.


En lo personal me comprometo en tal sentido, y redacto tres preguntas que sólo podrán ser debidamente valoradas por los legalmente autorizados para organizar esta verdaderamente inusitada fiesta del pueblo. He aquí las preguntas que sugiero:


1. ¿Está usted de acuerdo o en contra de las iniciativas de reformas en materia petrolera que fueron presentadas al Senado por el Ejecutivo Federal?

2. ¿Considera usted aconsejable se permita que el sector privado auxilie técnica, comercial o industrialmente a PEMEX para su mejor desempeño?

3. ¿Cree usted que PEMEX debe ser autorizado, para lograr su mejor funcionamiento, a autofinanciarse solamente con sus propias utilidades?



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* Doctor en Derecho , Ex ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación , Especialista en Derecho Constitucional , Amparo y Penal

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